key: cord-0004789-7mfjfh88 authors: Kurth, Reinhard; Glasmacher, S. title: Was ist gute Wissenschaftliche Politikberatung?: Akademievorlesung bei der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften date: 2008-03-25 journal: Bundesgesundheitsblatt Gesundheitsforschung Gesundheitsschutz DOI: 10.1007/s00103-008-0530-9 sha: 1fb32c59e4167322c9e802978fedf58f58cdeb76 doc_id: 4789 cord_uid: 7mfjfh88 Scientific advice to politics is a primary function of governmental research. The advisory process is, in the ideal situation, a collective duty of science and politics. The final decision rests ultimately with politicians. An understanding of the differences between science and politics is necessary for successfully providing advice to politicians. The requirements necessary to allow politics to substantially follow the advice of scientists are multifarious. The first of these is trust from the side of politics and the public and from the side of science competitive research, respect and communication skills, neutrality and integrity. From these requireberatung ments it is possible to derive criteria for quality assurance in advice to politics. The maintenance of scientific expertise at the competitive international level demands independent, qualified and adequately financed research. Governmental institutes have an antenna function: they have to recognize in good time whether risks are increasing, whether the government has to be informed and whether there is a need for action. The continuing maintenance of excellence requires measures of quality assurance at all levels. Evidence for the quality of advice to politics can, for example, be found in the good reputation of an institution and its prominent representatives. Success in research is an indirect quality criterion that can be and should be measured to a certain extent. The influence of advisory activities on political decisions is direct evidence for the quality of the advice. A classic example of highly successful policy advice is the development of the German AIDS policy. charakterisiert damit treffend ein Spannungsfeld, in dem wissenschaftliche Politikberatung stattfindet. Wissenschaftliche Politikberatung ist eine originäre Aufgabe der Ressortforschung, aber natürlich nicht nur der Ressortforschung. In den Einrichtungen von Bundes-und Länderministerien forschen Wissenschaftler der verschiedensten Fachgebiete. Sie stellen den Ressorts, bei denen die Fach-und Dienstaufsicht liegt, Erkenntnisse für Fachaufgaben zur Verfügung. Ressortforschung ist meist angewandt und maßnahmenorientiert, also praxisbezogen. Ihre Ergebnisse sollen in der Regel in wissenschaftlich fundierte Entscheidungsvorlagen zur Politikberatung münden. Viele Ressorteinrichtungen sind auch mit hoheitlichen Aufgaben betraut, unter anderem bei der Prüfung, Zulassung, Normung und Risikobewertung. Diese aus der Schutzfunktion des Staates gegenüber dem Bürger abgeleiteten Aufgaben sind in Gesetzen und Verordnungen formuliert, etwa im Infektionsschutzgesetz oder im Geräte-und Produktsicherheitsgesetz. Andere Rechtsnormen wie das Zeitgesetz oder das Bundesfernstraßengesetz regeln die Bereitstellung technischer Infrastruktur. Auch im Vorfeld neuer rechtlicher Regelungen, etwa von Bundesgesetzen oder EU-Regelungen, greifen die Fachministerien jederzeit auf den Sachverstand ihrer Einrichtungen zurück. Daher müssen die Institute auf dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik sein, und ihre Aussagen müssen belastbar sein. Auf Bundesebene gibt es rund 50 Ressortforschungseinrichtungen. Im Geschäftsbereich des Bundesgesundheitsministeriums ist das Robert Koch-Institut die zentrale Einrichtung der Bundesregierung auf dem Gebiet der Biomedizin. Kernaufgaben sind Erkennung, Verhütung und Bekämpfung von Krankheiten, insbesondere der Infektionskrankheiten. Keine geringere Relevanz als der Infektionsschutz hat die Gesundheitsberichterstattung, vor allem die Analyse der Situation nicht übertragbarer Krankheiten und ihrer Risikofaktoren [2] . Bei akuten oder als akut angesehenen Risiken für die Gesundheit wird die Bedeutung von wissenschaftlicher Politikberatung offenkundig, etwa bei Infektionsgeschehen wie Milzbrand, SARS oder Vogelgrippe. In einer solchen Situation erwarten Bürger, Medien und die Politik von den Akteuren der öffentlichen Gesundheit verlässliche Auskunft. Sie erwarten Empfehlungen für präventive Maßnahmen und Schutzmöglichkeiten sowie Beratung bei diesbezüglichen Fragen. Die hier vorgestellten Erfahrungen des Robert Koch-Instituts in der wissenschaftlichen Politikberatung sollen Anregungen für die Praxis und für die Diskussion über die Qualitätssicherung von Politikberatung liefern. Die Akademievorlesung von Reinhard Kurth ist Teil der von Justus Lentsch und Peter Weingart koordinierten Reihe "Wissenschaftliche Politikberatung im demokratischen Verfassungsstaat", die im Wintersemester 2007/2008 in der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften (BBAW) stattgefunden hat. Die Vorlesung ist eine überarbeitete Fassung des Beitrags "Looking through the telescope -Quality Assurance in Scientific Advice to Politics" von Reinhard Kurth und Susanne Glasmacher, vorgesehen für die Publikation zur BBAW-Tagung "Quality Assurance in Scientific Political Consulting" 2006 in Berlin. Der Beratungsprozess ist im Idealfall eine Gemeinschaftsaufgabe von Wissenschaft und Politik. Die Entscheidung liegt letztlich bei der Politik. Johannes Rau hat es in einer Rede für den Wissenschaftsrat im Jahr 2004 so formuliert: "Der wichtigste Beitrag der Wissenschaft zur Vorbereitung politischer Entscheidungen liegt darin, die Konsequenzen unterschiedlicher Wege deutlich zu machen, Optionen und Strategien darzustellen. Dann können die politisch Verantwortlichen aus dem Möglichen das ihnen Wünschenswerte auswählen und dann wissen sie auch, womit sie rechnen müssen und worauf sie sich einlassen." [3] Politik, das sind zunächst einmal die Politiker, also die Abgeordneten der Parlamente von Bund, Ländern und Gemeinden, außerdem die Spitzen der Exekutive, also Minister, Staatssekretäre und andere politische Beamte. Politik gestalten natürlich die Parteien auch selbst. Kurt Biedenkopf macht noch einen dritten großen Bereich aus, der nicht immer der Politik zugerechnet wird: die großen gesellschaftlichen Organisationen, die sich in den letzten Jahrzehnten mit der Politik verbunden und vermengt haben. Er meint damit unter anderem "Bündnisse" und "Runde Tische". "Diese korporatistische Vermengung von Staat und Verbänden birgt für beide Seiten einen verführerischen, für das Ganze jedoch mit schwer wiegenden Nachteilen verbundenen Vorteil: die Vermengung und schließlich Auflösung zuordnungsfähiger Verantwortung." [1] Die [6, 7] . Für die Bewertung der Viruseigenschaften und des Pandemierisikos ist es natürlich von Vorteil, wenn die Ressortforschung über exzellente Experten verfügt. Virologen und Infektionsepidemiologen des Robert Koch-Instituts untersuchen seit vielen Jahren humane Influenzaviren und ihre Verbreitung. Das Friedrich-Loeffler-Institut analysiert seit langem die bei Vögeln und Schweinen auftretenden Viren. So gab es im Friedrich-Loeffler-Institut, lange bevor das Vogelgrippevirus auf Rügen auftrat, regelmäßige Untersuchungen von Wildvögeln auf aviäre Influenzaviren. Auch im Robert Koch-Institut gab es vor dem H5N1-Siegeszug in Asien bereits erste Überlegungen zur Pandemieplanung. Dadurch konnten frühzeitig Maßnahmen eingeleitet werden, die geeignet sind, die negativen Konsequenzen einer Pandemie zu begrenzen. Zweites Beispiel AIDS: Die Immunschwächeerkrankung tauchte Anfang der 1980er-Jahre auf. Es war zunächst unbekannt, welcher Erreger das Krankheitsbild verursacht, wie die Übertragungswege sind und welche Schutzmöglichkeiten es gibt. Betroffen waren zunächst vor allem Homosexuelle. Was kann, was muss Wissenschaft in einer solchen Situation leisten? Eine Empfehlung kann gravierende Folgen haben und in die Bürgerrechte des Einzelnen eingreifen [8] . Erinnern wir uns nur an die damalige Überlegung, HIV-Infizierte zu kasernieren. Die Arbeit über Retroviren, zuvor ein eher abseitiger Bereich, gewann schlagartig große Bedeutung. AIDS ist eine Retrovirusinfektion. Im Paul-Ehrlich-Institut war die gesamte Ausrüstung für die Anzucht dieser Viren und das Wissen, welche Nachweismethoden man verwenden kann, vorhanden. In solchen Situationen hat Beratung eine andere Autorität, unabhängig davon, ob man mit einem Politiker unter vier Augen spricht oder sich öffentlich äußert. Autorität hat man dann auch bei verwandten Themen, auch wenn der Wissenschaftler oder seine Institutskollegen nicht ganz exakt dazu forschen. ments it is possible to derive criteria for quality assurance in advice to politics. The maintenance of scientific expertise at the competitive international level demands independent, qualified and adequately financed research. Governmental institutes have an antenna function: they have to recognize in good time whether risks are increasing, whether the government has to be informed and whether there is a need for action. The continuing maintenance of excellence requires measures of quality assurance at all levels. Evidence for the quality of advice to politics can, for example, be found in the good reputation of an institu- Abstract Scientific advice to politics is a primary function of governmental research. The advisory process is, in the ideal situation, a collective duty of science and politics. The final decision rests ultimately with politicians. An understanding of the differences between science and politics is necessary for successfully providing advice to politicians. The requirements necessary to allow politics to substantially follow the advice of scientists are multifarious. The first of these is trust from the side of politics and the public and from the side of science competitive research, respect and communication skills, neutrality and integrity. From these require-beratung ergeben sich z. B. aus dem guten Ruf einer Einrichtung und ihrer profilierten Vertreter. Forschungserfolge sind ein indirektes Qualitätskriterium. Der Einfluss der Beratungstätigkeit auf politische Entscheidungen ist ein direkter Beleg für Beratungsqualität. Ein klassisches Beispiel für höchst erfolgreiche Politikberatung ist die Entwicklung der deutschen AIDS-Politik. Wissenschaftliche Politikberatung · Ressortforschung · Qualitätssicherung · Robert Koch-Institut tion and its prominent representatives. Success in research is an indirect quality criterion that can be and should be measured to a certain extent. The influence of advisory activities on political decisions is direct evidence for the quality of the advice. A classic example of highly successful policy advice is the development of the German AIDS policy. Keywords scientific advice to politics · governmental research · quality assurance · Robert Koch Institute tuts, die auch das soziale Umfeld und die Lebensqualität berücksichtigen. "Werturteile zu erkennen ist in der Politikberatung sehr wichtig", daran erinnert der Berliner Volkswirtschaftler Gert Wagner [13] . "Fast alle großen gesellschaftlichen Probleme sind ohne politische Willensbildung nicht lösbar. Dazu muss die Wissenschaft, will sie Autorität haben, aber schweigen. Beispielsweise gibt es keine ‚richtige' Gesundheits-oder Rentenreform. Das wäre nur der Fall, wenn es Reformen gäbe, die kurz-und langfristig alle Menschen besserstellen, als es ohne die Reform der Fall wäre. In der Wirklichkeit geht es aber um Entscheidungen, wer schlechter gestellt werden soll: die heutigen Rentner oder die jungen Beitragszahler? Gesunde oder Kranke? Selbst die Geschlechterfrage spielt eine Rolle: Sollen Frauen, die eine längere Lebenserwartung als Männer haben, mehr Beiträge zahlen oder nicht? Das alles sind Fragen, die Wissenschaftler nicht beantworten können. Dafür sind die Parlamente da." Ein weiterer wichtiger Faktor ist die persönliche Integrität. Die Öffentlichkeit fragt zunehmend nach der Unabhängigkeit der Experten -z. B. wenn ein Mitglied einer Expertenkommission auf Pressekonferenzen eines Unternehmens auftritt, das kommerzielle Interessen auf diesem Wissensgebiet hat. Solche Wissenschaftler gelten dann schnell als "Mietmäuler" und beschädigen den Ruf der Wissenschaft und die Akzeptanz des Expertenvotums. Verwerflich ist natürlich auch eine bewusst falsche Interpretation, um politische Entscheidungen zu begründen oder Partikularinteressen der Politik zu bedienen. Genauso zu verurteilen ist die Auftragsvergabe für Gutachten, deren Ergebnisse von vornherein einen bestimmten Politikinhalt wissenschaftlich begründen sollen. Wenn die Politik Ratschläge anstrebt, bei denen eindeutig zu erkennen ist, dass damit eigentlich notwendiger Handlungsbedarf relativiert oder unterdrückt werden soll, dann muss ein Wissenschaftler Gegenworte parat haben. Schwierig kann die Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und Politik insbesondere in solchen Fragen sein, bei denen religiöse Gefühle, ethische Überzeugungen oder ideologisch bedingte Erwartungen eine dominierende Rolle spielen. Politik kann dann auch anfällig werden für pseudowissenschaftliche Aussagen ideologisch orientierter Wissenschaftler oder Nichtregierungsorganisationen. Für Letzteres ist die Grüne Gentechnik ein Exempel, wo in den vergangenen Jahren manche politische Entscheidung nicht mehr durch die vorherrschende wissenschaftliche Meinung getragen wurde. Fatal sind fachlich nicht begründete ministeriale Weisungen. Sie gelangen meist an die Öffentlichkeit und schaden beiden Seiten: dem Institut, dessen Expertise infrage gestellt wird, und dem Ministerium, das sich den Rat quasi zurechtbiegt. Ministeriale Weisungen haben in der wissenschaftlichen Politikberatung keine Berechtigung. Politikberatung ist ohne Kommunikation nicht denkbar. Kommunikation muss zwischen Politik und Experten stattfinden, es ist die Grundlage des wechselseitigen Beratungsprozesses. Essenziell ist aber auch die Kommunikation mit der Öffentlichkeit [14] . Aufgrund der gesetzlichen Vorgaben beraten Ressortforschungseinrichtungen primär Politik und Fachöffentlichkeit und geben der Presse Auskunft. Unabhängig von gesetzlichen Vorgaben sollte es zum Selbstverständnis gehören, im Rahmen der Möglichkeiten über relevante Risiken auch die breite Öffentlichkeit zu informieren, oder auf Informationsmöglichkeiten hinzuweisen [15] . Möglichst viele sollen sich ein eigenes Urteil bilden können, um in einer bedroh-lichen oder als bedrohlich empfundenen Situationen angemessen reagieren zu können. Die "Beratenen" müssen sich ernst genommen und umfassend informiert fühlen. Ernst nehmen drückt sich auch darin aus, dass die Informationen verständlich und Begründungen nachvollziehbar sind. Verständlichkeit und Transparenz fördern auch das Vertrauen. Zielgruppenorientierung sollte selbstverständlich sein. Unterschiedliche Erwartungen und Vorkenntnisse des Adressaten müssen berücksichtigt werden, um Verständlichkeit zu fördern, ob bei Journalisten, Politikern, Behördenvertretern oder Bürgern. "Eine Wissenschaft, die nicht so einfach ist, dass man sie auf der Straße jedem erklären könnte, ist nicht wahr", soll Max Planck gesagt haben. Medientrainings-oder Gesprächsführungskurse für Experten können hier hilfreich sein. An die Verlässlichkeit einer Information müssen bei Bundesinstituten besonders hohe Anforderungen gestellt werden. Die Informationen sollten daher durch interne oder externe Expertise qualitätsgesichert sein, wie bereits erwähnt. Behörden sollten bei maßgeblichen Einschätzungen "mit einer Stimme sprechen" und sich nicht öffentlich widersprechen, wenn sie nicht Akzeptanz und Vertrauen riskieren wollen [16] . Das 1987 gestartete "Sofortprogramm der Bundesregierung zur Bekämpfung von AIDS" hat bis heute wirksame Grundlagen für den Erfolg der deutschen Bekämpfungsstrategie gelegt. Deutschland hat heute eine der niedrigsten Neuinfektionsraten in Europa. Die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung geht für Deutschland von mindestens 30.000 vermiedenen HIV-Infektionen seit Beginn der Kampagne aus. Dadurch wird nicht nur großes menschliches Leid verhindert. Auch mehr als 450 Millionen Euro Thera-piekosten können jährlich eingespart werden [20] . Dem gegenüber stehen Investitionen von Bund und Ländern in die AIDS-Prävention von 20-30 Millionen Euro pro Jahr -ein wichtiges Argument auch für Finanzpolitiker, nicht am falschen Ende zu sparen. Die deutsche Präventionskampagne ist schließlich zum Exportschlager geworden, trotz der Widerstände am Anfang. Dieses Beispiel zeigt: Bei aller wissenschaftlichen Qualität und Argumentationskunst ist es doch letztlich entscheidend, dass die zu Beratenden "durchs Fernrohr" zu blicken bereit sind. Dieses Bild verwendete Kurt Biedenkopf in einem Vortrag, um das Umfeld zu beschreiben, in dem Politikberatung stattfindet [1] . Er hat es dem Brecht'schen Galileo Galilei entnommen. Galilei habe sich, nachdem er nach Florenz gekommen war, bei den Medicis beliebt und ihnen deshalb ein Geschenk machen wollen, nämlich die Jupitermonde, die er unmittelbar zuvor entdeckt hatte und die einen Beweis lieferten für die Richtigkeit der Beobachtungen von Kepler und Kopernikus und damit für die Existenz des heliozentrischen Planetensystems. Der Hof schickte zwei Wissenschaftler (!) zu Galilei, um das Geschenk in Augenschein zu nehmen. Beide Wissenschaftler lehnten ab, durchs Fernrohr zu schauen, und erklärten, erst wolle man einen akademischen Diskurs führen über die Frage, ob es diese Sterne geben könnte. Die Bemühungen Galileis, die Besucher zum Blick durchs Fernrohr zu veranlassen, waren vergeblich. Zum Schluss verdächtigten sie Galilei, er habe die Sterne nur auf die Linse gemalt, und entfernten sich. Letztlich bestanden Papst und Großinquisitor darauf, dass Galilei widerrief, wenn er nicht Leib und Leben gefährden wollte. Die Bestätigung des kopernikanischen Systems hätte die Kirche vor die Frage gestellt, wie sie ihren Gläubigen begründen soll, dass die Ereignisse, die in der Bibel beschrieben sind, nicht in der Mitte des Universums, sondern auf einem "beliebigen" Planeten passiert sind -ein klassischer Konflikt zwischen wissenschaftlicher Erkenntnis und dem politischen Wunsch nach Machterhaltung. Robert Koch-Institut Nordufer 20 13353 Berlin, BRD E-Mail: KurthR@rki.de Was erwartet die Politik von der Wissenschaft Epidemiologie und Gesundheitspolitik Rede für den Wissenschaftsrat Can scientists and policy makers work together Managing expectations The Risk of a Worldwide Influenza Epidemic Presents a National and International challenge Avian influenza: significance of mutations in the H5N1 virus Public health and civil liberties Proposals for safeguarding good scientific practice Grundlagen für wissenschaftliches Arbeiten und Handeln am Robert Koch-Institut Empfehlungen zur Rolle und künftigen Entwicklung der Bundeseinrichtungen mit FuE-Aufgaben Forschen -prüfenberaten Zwischen Wissen und Werturteil Outbreak communication guidelines Gesundheit schützen, Risiken erforschen Robert Koch-Institut (Hrsg) Biologische Gefahren, Handbuch zum Bevölkerungsschutz Herausgeber: TNS Infratest und Initiative D21, S 12. Im Internet abrufbar Kriterien für die Bewertung der Forschung in den Ressortforschungseinrichtungen des Bundes Erweiterung der Bund-Länder-AG zur Koordinierung der Pandemieprävention und Aufstockung bei antiviralen Medikamenten. Pressemitteilung vom 24 Dokumentation "Gib Aids keine Chance". Eigenverlag, Köln, S 30