key: cord-0076161-qepbqlu7 authors: Sellheim, Nikolas; Schumacher, Jochen title: Die Steigerung der Effektivität des Bonner Übereinkommens zur Erhaltung wandernder Tierarten date: 2022-03-28 journal: NuR DOI: 10.1007/s10357-022-3983-y sha: b0b340f57db125c34549770da61e5ef7d7d7099b doc_id: 76161 cord_uid: qepbqlu7 Das Übereinkommen zur Erhaltung der wandernden wildlebenden Tierarten (Bonner Konvention) wurde am 23. Juni 1979 verabschiedet und weist 132 Mitgliedstaaten auf. In diesem Artikel wird die Konvention vorgestellt und es wird beleuchtet, welche Maßnahmen und Trends ergriffen worden sind, um die Konvention effektiver zu gestalten, aber auch, welche Gefahren durch diese Trends möglich sind. Hier treten insbesondere die Rolle von Mitgliedsbeiträgen und Abstimmungen hervor, welche sich direkt und indirekt auf die Verfahrensweise der Konvention auswirken können. Die Erteilung artenschutzrechtlicher Ausnahmen steht nach § 45 Abs. 7 S. 1 BNatSchG im Ermessen der Behörde. Selbst wenn man der Vorschrift mit der wohl herrschenden Meinung ein sogenanntes intendiertes Ermessen entnimmt, ist für die Ausnahmeerteilung grundsätzlich eine Abwägung anhand der Umstände des Einzelfalls erforderlich. Eine mit Blick auf den Artenschutzbelang optimierte Standortplanung durch die Raumordnung vorausgesetzt, kann eine Ausnahmeerteilung für den Regelfall insoweit in verwaltungsintern bindenden Verwaltungsvorschriften normiert werden. Bei entsprechender Gestaltung erscheint unter derselben Bedingung grundsätzlich auch eine Ausnahmeerteilung für den Regelfall durch Rechtsverordnung nach § 45 Abs. 7 S. 4 und S. 5 BNatSchG möglich. Open Access. Dieser Artikel wird unter der Creative Commons Namensnennung 4.0 International Lizenz veröffentlicht, welche die Nutzung, Vervielfältigung, Bearbeitung, Verbreitung und Wiedergabe in jeglichem Medium und Format erlaubt, sofern Sie den/die ursprünglichen Autor(en) und die Quelle ordnungsgemäß nennen, einen Link zur Creative Commons Lizenz beifügen und angeben, ob Änderungen vorgenommen wurden. Die in diesem Artikel enthaltenen Bilder und sonstiges Drittmaterial unterliegen ebenfalls der genannten Creative Commons Lizenz, sofern sich aus der Abbildungslegende nichts anderes ergibt. Sofern das betreffende Material nicht unter der genannten Creative Commons Lizenz steht und die betreffende Handlung nicht nach gesetzlichen Vorschriften erlaubt ist, ist für die oben aufgeführten Weiterverwendungen des Materials die Einwilligung des jeweiligen Rechteinhabers einzuholen. Weitere Details zur Lizenz entnehmen Sie bitte der Lizenzinformation auf http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.de. Open Access funding enabled and organized by Projekt DEAL. Der vorliegende Aufsatz beleuchtet, in wie weit die Bonner Konvention den Herausforderungen gewachsen ist, Umweltschutz zielführend und effektiv umsetzen zu können. Besonderes Augenmerk liegt auf der Frage, ob sich neuartige Trends, die in der Konvention sichtbar werden, positiv auf ihre Effektivität auswirken könnten. Die Frage nach der Effektivität internationaler Naturschutzinstrumente ist nach der Veröffentlichung des Globalen Zustandberichtes des Weltbiodiversitätrates IPBES im Jahre 2019 8 vermehrt gestellt worden. Der Bericht stellt klar, dass in den kommenden Jahren und Jahrzehnten mehr als eine Millionen Tier-und Pflanzenarten vom Aussterben bedroht sein werden. Dies lässt somit Fragen über die Wirksamkeit bestehender Umweltschutzmechanismen, und somit auch der Bonner Konvention, zu. Die Bonner Konvention wurde entsprechend ihrer Präambel in besonderer Sorge "um diejenigen Arten wildlebender Tiere, die Wanderungen über die nationalen Zuständigkeitsgrenzen hinweg oder außerhalb derselben unternehmen" (4. Erwägungsgrund), sowie in der Überzeugung "dass Erhaltung sowie wirksame Hege und Nutzung wandernder Tierarten gemeinsame Maßnahmen aller Staaten erfordern, in deren nationalem Zuständigkeitsbereich diese Arten einen Teil ihrer Lebenszyklen verbringen" (6. Erwägungsgrund) geschlossen. Die Bonner Konvention verfolgt ausschließlich den Schutz und die Erhaltung wandernder Tierarten, da diese in besonderer Weise gefährdet sind. Diese Arten können während ihrer Wanderung verschiedene Territorien durchstreifen und dabei in jedem Staat einem unterschiedlich hohen Schutzstatus unterliegen. Die Bonner Konvention verfolgt daher den Zweck, den Schutz-und Erhaltungsstandard gefährdeter wandernder Arten bzw. Arten, deren Erhaltungszustand ungünstig ist, von Rechts wegen zu vereinheitlichen. 9 Entsprechend dem 5. Erwägungsgrund sieht die Bonner Konvention die jeweiligen Staaten auch als Beschützer der wandernden Arten. 10 mit kann argumentiert werden, dass die Ausgangslage der Konvention nicht mehr dem heutigen Zeitgeist progressiver Naturschutzinstrumente entspricht, da der natürlichen Umwelt im internationalen Diskurs und in nationaler Rechtsprechung derzeit oftmals inhärente Werte zugesprochen werden. 16 Zudem besteht ein lebender Diskurs -akademischer wie auch jurisprudentischer Natur -um die Rechte der Natur, natürlicher Bestandteile, Ökosysteme und Tiere. 17 Die Schutzfunktion der Bonner Konvention fungiert durch zwei unterschiedliche Mechanismen, die auf den zwei Anhängen der Konvention fußen und durch Artikel III und IV definiert werden. In diesen Anhängen sind bestimmte Tierarten nach Abstimmung innerhalb der Vertragsstaatenkonferenzen (CoPs) aufgelistet. Anhang I enthält Tierarten, die, basierend auf wissenschaftlichen Erkenntnissen, gefährdet sind. Jede Entnahme ist verboten, es sei denn, sie dient der Wissenschaft, dem Überleben der Spezies, wird von traditionellen Subsistenznutzern durchgeführt, oder die Entnahme ist durch andere außergewöhnliche Gründe gerechtfertigt. Die Vertragsstaaten verpflichten sich außerdem, anzustreben, den Populationsstatus der Spezies wieder zu stabilisieren, hindernde Faktoren, die der Wanderung der Spezies im Wege stehen zu beseitigen, und alle Faktoren, die die Erholung der Spezies aufhalten können, auszumerzen. Derzeit sind fast 200 Spezies in Anhang I aufgelistet, unter anderem die meisten Großwalarten, einige Haiarten, der Gepard, und viele Vogelarten. Zum anderen sind in Anhang II Arten aufgelistet, die einen unvorteilhaften Populationsstatus haben. Um diese Arten zu schützen, sollen spezifische Übereinkommen ("Agreements") vereinbart werden, die jeweils einen eigenen Rechtsstatus haben. Diese Tatsache identifiziert die Bonner Konvention somit auch als Rahmenkonvention. Diese Agreements können rechtlich bindend und auch "soft-law" Übereinkommen sein -also ohne rechtlich bindenden Charakter. Überdies sieht die "CMS Familie" sogenannte gemeinsame Absichtserklärungen (engl. Memoranda of Understanding; MoU) und Spezielle Spezies Initiativen vor. Derzeit gibt es sieben rechtlich bindende Schutzübereinkommen, die unter dem Schirm der Bonner Konvention verabschiedet worden sind: für Albatrosse und Sturmvögel (ACAP); für Wale im Schwarzen Meer, Mittelmeer und angrenzenden atlantischen Gebieten (ACCOBAMS); für afrikanisch-eurasische wandernde Wasservögel (AEWA); für Zwergwale in der Ostsee, Nordost Atlantik, Irischen See und Nordsee (ASCOBANS); für europäische Fledermäuse (EUROBATS); für Gorillas und ihren Lebensraum (Gorillas Agreement); und für Robben im Wattenmeer (Wadden Sea Seals). Überdies existieren 19 gemeinsame Absichtserklärungen, u. a. für Haie; Dugongs; Mönchsrobben im Mittelmeer; Rotkopfgänse; Sibirische Kraniche; Westafrikanische Elefanten, oder Dünnschnabel Brachvögel. Vier Spezies Initiativen behandeln Afrikanische Karnivoren; die Zentralasiatische Zugstraße; zentralasiatische Säugetiere; und Sahelo-Saharische Megafauna. Wie erwähnt sind MoUs und die Speziellen Spezies Initiativen rechtlich nicht bindend und stellen lediglich freiwillige Kooperationsmöglichkeiten dar. Eine große Herausforderung für alle CMS Instrumente ist die Tatsache, dass nicht alle Anrainerstaaten Mitgliedsstaaten der Bonner Konvention sind. Somit muss jedes einzelne Übereinkommen Möglichkeiten der Kooperation mit Nicht-Mitgliedsstaaten finden. MoUs nehmen im Völkerrecht keinen besonderen Platz ein und es ist den Mitgliedsstaaten selbst überlassen, diese Vereinbarungen zu gestalten. Somit haben sie keine eigenen Institutionen, sondern werden meist vom Sekretariat der Bonner Konvention mit verwaltet. Die Umsetzung erfolgt oftmals durch Aktionspläne, die sich mit besonderen Merkmalen, wie z. B. Nahrungssicherheit, einer Spezies befassen. Um diese Instrumente möglichst effektiv zu gestalten, ist die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft notwendig. So sind viele Nichtregierungsorganisationen, wie z. B. der WWF, wichtige Partner, um die Arbeit in allen Anrainerstaaten zu koordinieren und umzusetzen. Obwohl die Instrumente der Bonner Konvention deutlich auf den Schutz bestimmter Arten und ihrer Lebensräume abzielen, sind in Art. II überdies fundamentale Prinzipien enthalten. Damit verpflichtet sich jeder Mitgliedsstaat, "die Wichtigkeit wandernder Arten anzuerkennen" und Maßnahmen für jene Arten zu treffen, deren Status nachteilig ist. Auch verpflichten sich die Staaten "Maßnahmen zu treffen, um zu verhindern, dass irgendeine wandernde Tierart gefährdet wird." 18 Dies bedeutet, dass die Verpflichtungen der Vertragsstaaten über den Schutz der auf den Anhängen gelisteten Arten hinaus geht. Um dies zu gewährleisten, erlaubt es Art. VII.5 der Konferenz der Vertragsstaaten, den Status von wandernden Tierarten zu prüfen und zu bestimmen und, laut Art. VII.6., besonders jener, die in Anhang I und II aufgeführt sind. Neben den CMS Instrumenten ist die Existenz von verschiedenen Körpern und Abteilungen ein wichtiger Bestandteil der Arbeit der Bonner Konvention. So existieren mehrere Arbeitsgruppen, die sich mit unterschiedlichen Aspekten wandernder Tierarten befassen, wie Klimawandel oder Umweltverschmutzung; Task Forces, z. B. zum Einfluss von Energieerzeugung auf Zugvögel; und Projekte, die sich mit konkreten, lokalen oder regionalen Problemen oder Spezies befassen. Besonders hier tritt auch die Arbeit von NGOs hervor, die oftmals federführend sind. Neben diesen Tätigkeiten verleiht die Bonner Konvention auch kleine Beihilfen für lokale Projekte, um wandernde Tierarten zu schützen und verleiht auch Preise für bestimmte Initiativen. Obgleich einige der CMS Instrumente deutliche Erfolge aufweisen können und konnten, ist die Bonner Konvention, wie eingangs erwähnt, in internationalen Umweltschutzdiskursen relativ wenig präsent. Auf der einen Seite spiegelt sich dies in der dünnen wissenschaftlichen Literatur wider, die sich primär mit der Konvention befasst, auf der anderen Seite ist die Abwesenheit der Vertragsstaaten auf den zweijährlichen Konferenzen wahrnehmbar. Anders als z. B. bei CITES, wo die CoPs großen Zulauf haben, sind die CoPs der Bonner Konvention nie von allen Vertragsstaaten besucht. Bei CoP13 im Februar 2020, die der Autor beobachtet hat, waren ursprünglich ungefähr 3,250 Delegierte (staatlich und nicht-staatlich) registriert, aber lediglich ungefähr 800 waren anwesend. Nur ca. 75 der Vertragsstaaten waren entweder anwesend und wahlberechtigt. Die Krise, die im Jahr 2020 durch die rasante Verbreitung des die Atemwegserkrankung COVID-19 auslösenden Sars-CoV-2-Virus im Februar 2020 seinen weltweiten Anfang nahm, kann die Abwesenheit vieler Delegierter erklären. Allerdings ist auch klar, dass in der Vergangenheit die CoPs relativ wenig Der zweite Vorschlag, der Unmut unter den Vertragsstaaten hervorrief, war von der EU eingebracht worden und bezog sich auf die Aufnahme des Hundshais (Galeorhinus galeus) in Anhang II. Australien und auch Neuseeland widersetzten sich diesem Vorschlag. Es war wieder Australien, das, wie im Falle des Glatten Hammerhais, argumentierte, es sei nicht zufriedenstellend konsultiert worden und, dass die australische und neuseeländische Population des Hundshais nicht der Definition von "wandernd" im Sinne Art. I entsprechen würde. Laut Australien befänden sich beide Populationen jeweils in australischen und neuseeländischen Gewässern, würden also nicht über Jurisdiktionsgrenzen hinweg wandern. Obgleich Neuseeland die australische Position argumentativ unterstützte, spiegelte sich dies nicht in der Abstimmung zur Änderung des Vorschlags, die einen Ausschluss der australischen und neuseeländischen Populationen vorsah, wider: Australien war schlussendlich der einzige Staat, der diese Änderung unterstützte. Warum Neuseeland dem ursprünglichen Vorschlag und nicht die australische Änderung folgte, kann nicht geklärt werden. Obwohl Abstimmungen im Völkerrecht nicht ungewöhnlich sind, sind sie jedoch im internationalen Umweltrecht nicht unbedingt förderlich. Daher streben multilaterale Abkommen eher danach, einen Konsens zu erreichen. Das wahrscheinlich beste Beispiel für die Nachteile von Sellheim Das relative kürzlich erschienene Phänomen der Abstimmungen innerhalb der Bonner Konvention gibt Anlass zu der Frage, weshalb der Konsens nicht mehr unbedingt die Norm darstellt. Hier müssen verschiedene Aspekte betrachtet werden. Wie bereits oben erwähnt spielt die Bonner Konvention im Diskurs um den Artenschutz politisch, rechtlich sowie in der Forschungsliteratur eine eher untergeordnete Rolle. Dies, obwohl sie in einer Zeit, den 1970er Jahren, verabschiedet wurde, als wichtige internationale Natur-und Artenschutzkonventionen beschlossen wurden und sie auch eine eher "moderne" Herangehensweise internalisiert hat: nämlich den Schutz und die Nutzung von Tierarten, wie es auch die CBD vorgibt. Dies ist eher überraschend, da Artenschutz und staatliche Souveränität unter demselben Deckmantel umgesetzt werden. Es werden zwar international Entscheidungen getroffen, die Spezies auf Anhang I angehen, aber für jene auf Anhang II ist es den Vertragsstaaten selber überlassen, die Initiative zu ergreifen, solange sie ergriffen wird. Des Weiteren ist es so, dass der Großteil der wandernden Tierartensolange sie bekannt sind -nun auf den Anhängen der Bonner Konvention gelistet sind. Dies unterscheidet sich deutlich zum frühen 20. Jahrhundert als der Schutz wandernder Tierarten noch regional durchgeführt wurde. Als gutes Beispiel dient hier das zwischen den USA, der Sowjetunion, Japan und Großbritannien (für Kanada) verabschiedete Regime zum Schutze der Nördlichen Seebären (Callorhinus ursinus) im Nordpazifik aus dem Jahre 1911, das bis 1984 Bestand hatte. 34 Aufgrund seiner Beschaffenheit ist der Bonner Konvention vorgeworfen worden, sie sei nicht schlagkräftig genug, um effektiven Artenschutz gewährleisten zu können. 35 41 Des Weiteren kann festgehalten werden, dass die vorhandenen Agreements und MoUs bei weitem nicht der großen Anzahl an gelisteten Arten entspricht. Das heißt, dass jene Arten, für die kein Agreement o. ä. verabschiedet wurde, unter dem Mantel der Bonner Konvention nicht klar ist, wie aktiver und effektiver Schutz genau auszusehen hat. Hier liegt es also an den Nationalstaaten oder Nationalstaatskonglomeraten diesen Schutz direkt umzusetzen. Allerdings können hier unterschiedliche Standards und Umsetzungsmöglichkeiten, unterschiedliche technologische und finanzielle Mittel zu nicht einheitlichen Ergebnissen führen. Auch ist die Tatsache, dass nicht alle Staaten, die von wandernden Tierarten durchquert werden, Mitgliedsstaaten der Bonner Konvention selbst oder deren Agreements sind, problematisch. Das Übereinkommen zum Schutze von Albatrossen und Sturmvögeln (engl. Agreement on the Conservation of Albatrosses and Petrels, ACAP) verdeutlicht dies exemplarisch: 13 Mitgliedsstaaten stehen 12 Anrainerstaaten (inkl. der EU), die nicht Mitglieder von ACAP sind, gegenüber. Hierbei ist auch Kanada zu erwähnen, das auch die Bonner Konvention nicht ratifiziert hat. 42 Obwohl einige Agreements besondere Arrangements mit Anrainerstaaten und Nicht-Mitgliedern der Bonner Konvention getroffen haben, sind diese eher freiwillig und nicht-bindender Natur. Das Gleiche gilt für MoUs, die unter der Ägide der Bonner Konvention verabschiedet worden sind, von denen derzeit 19 existieren, die eine relative große Anzahl der in den Anhängen der Konvention gelisteten Arten umfassen. Zur 13. Vertragsstaatenkonferenz stach das MoU zum Schutze wandernder Haie (engl. MoU on the Conservation of Migratory Sharks) durch die Organisation von Seitenevents hervor. Dies kann durch die vorgeschlagene und schlussendlich durchgeführte Auflistung von mehreren Haiarten erklärt werden, da, im Gegensatz zur Konvention selber und den Agreements MoUs auch von Nichtregierungsorganisationen unterschrieben werden können. Die Bonner Konvention sticht einerseits durch ihren Ökosystemansatz und auch durch ihre eher progressiven Mechanismen hervor. Insbesondere, da sie in den 1970s Jahren entworfen und verabschiedet worden ist. Das Obige hat jedoch gezeigt, dass der Konvention verschiedene Schwierigkeiten entgegenstehen, die eine effektive Umsetzung und somit effektiven Artenschutz erschweren. Somit ist auf der letzten Vertragsstaatenkonferenz beschlossen worden, durch den Entzug des Stimmrechts für jene Staaten, die ausstehende Beiträge haben, die Konvention effektiver zu machen. In wie weit sich dieses bestätigen wird, kann bisher noch nicht vorausgesagt werden. Obwohl es Widerstände gegen diese Herangehensweise gab, ist sie jedoch im Konsens bestätigt worden. Wäre der Unmut über diesen Schritt so massiv, kann davon ausgegangen werden, dass kein Konsens hätte erreicht werden können. Die Frage bleibt, wie der eher neuartige Trend der Abstimmungen in diesem Zusammenhang zu verorten ist. Insbesondere die Tatsache, dass sich diese nicht um den Populationsstatus selber drehten, sondern um die Frage, ob bestimmte Arten "wandernd" im Sinne von Art. I der Konvention sind oder nicht. Hier rückt grundsätzlich die Effektivität eher in den Hintergrund, da dies eine Frage der Interpretation und nicht des biologischen Status ist. Es kann nicht ergründet werden, was diese Interpretationsfragen zu CoP12 schlussendlich ausgelöst hat. Zu bemerken ist aber, dass sich die Bonner Konvention in Fragen der Abstimmungen auf CITES und die Walfangkonvention zubewegt. Sollte dieser Trend anhalten, könnte sich dies auch auf die übergreifende Effektivität der Konvention auswirken, da Staaten eher angehalten sind, von Vorbehaltsklauseln Gebrauch zu machen, denn mit den anderen Staaten eine gemeinsame Lösung zu finden. Außerdem erscheint es möglich, dass Staaten, die zu einer bestimmten Entscheidung durch die vorherrschenden Mehrheitsverhältnisse gezwungen werden, langfristig die Konvention verlassen. Obwohl dies wahrscheinlich das drastischste Szenario darstellt, ist es, in Anbetracht der Entwicklungen in der IWC, nicht von der Hand zu weisen. Die nächste Vertragsstaatenkonferenz (CoP14) ist für das Jahr 2023 angesetzt. Hier wird sich zeigen, ob ihre Mitglieder weitere Abstimmungen vornehmen, diese noch mehr werden oder durch durchgängige Konsensentscheidungen ersetzt werden. Überdies werden die Darstellungen des Sekretariats ob des finanziellen Status der Konvention Aufschluss darüber geben können, ob der Entzug des Wahlrechts bei ausstehenden Mitgliedsbeiträgen eine effektive Maßnahme ist oder nicht. In Anbetracht der sich verschärfenden Lage in der Artenvielfalt ist es natürlich wünschenswert, dass die Bonner Konvention klare und effiziente Maßnahmen ergreifen kann und wird, um wandernde Tierarten schützen zu können. The Environmental Rights Revolution: A Global Study of Constitutions, Human Rights, and the Environment A rights revolution for nature. 363 Sciencemag 6434 Namibia -discussions with SADC and possible threat to leave Cites Negotiating in the IWC Environment North Pacific Fur Seals: Regime Formation as a Means of Resolving Conflicts The Legitimacy of International Regimes The Continent of International Law Es wird sich hier lediglich auf die unterschiedlichen Arten bezogen. Eine genauere Untersuchung von Arten in Anhang I und II ergibt eine höhere Anzahl, da diverse Arten in beiden Anhängen gelistet sind